Sesión 51ª, en miércoles 10 de septiembre de 2008
REGULACIÓN DE LOBBY ANTE ÓRGANOS DE ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y CONGRESO NACIONAL. VETO
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo (Presidente).- Observaciones de Su Excelencia la Presidenta de la República, en segundo trámite constitucional, al proyecto de ley que regula el lobby, con informe de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización y urgencia calificada de “discusión inmediata”.
--Los antecedentes sobre el proyecto (3407-07) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley:
En segundo trámite, sesión 29ª, en 30 de agosto de 2005.
En trámite de Comisión Mixta, sesión 51ª, en 11 de septiembre de 2007.
Observaciones, en segundo trámite, sesión 33ª, en 2 de julio de 2008.
Informes de Comisión:
Gobierno, sesión 52ª, en 21 de diciembre de 2005.
Gobierno (segundo), sesión 37ª, en 31 de julio de 2007.
Constitución, sesión 37ª, en 31 de julio de 2007.
Hacienda, sesión 37ª, en 31 de julio de 2007.
Mixta, sesión 7ª, en 2 de abril de 2008.
Gobierno (observaciones), sesión 48ª, en 3 de septiembre de 2008.
Discusión:
Sesiones 53ª, en 21 de diciembre de 2005 (se aplaza su discusión); 56ª, en 4 de enero de 2006 (queda para segunda discusión); 60ª, en 7 de marzo de 2006 (se aprueba en general); 39ª, en 1 de agosto de 2007 (se aprueba en particular); 7ª, en 2 de abril de 2008 (se aprueba su informe); 48ª, en 3 de septiembre de 2008 (queda pendiente su discusión).
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo (Presidente).- Tiene la palabra el señor Secretario.
El señor HOFFMANN (Secretario General).- Recuerdo a Sus Señorías que en sesión de 3 del mes en curso se acordó aplazar para hoy el debate del veto.
Cabe hacer presente que las observaciones se discuten en general y en particular a la vez, que cada una de ellas debe votarse separadamente y que no se puede dividir la votación.
Las observaciones 5, letra c); 6, letra a); 11, letra g); 12, 14 y 15, letra b), son normas orgánicas constitucionales, por lo que requieren para su aprobación el voto conforme de 21 señores Senadores.
Se deben realizar 18 votaciones consecutivas.
La primera observación tiene como objetivo suprimir la expresión “profesional” que calificaba a la actividad de lobby.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo (Presidente).- En discusión general y particular las observaciones.
Tiene la palabra el señor Ministro, quien goza de preferencia para su uso.
El señor VIERA-GALLO (Ministro Secretario General de la Presidencia).- Señor Presidente, hablé con varios señores Senadores que manifestaban dudas, a quienes les expresé, una vez más, que el Ejecutivo asumió un compromiso en las Comisiones de Gobierno de la Cámara de Diputados y del Senado en cuanto a enviar una iniciativa aclaratoria y complementaria de la que ahora nos ocupa durante el período de 8 meses que mediará entre la fecha de publicación de la ley y la de su entrada en vigencia.
Lo anterior, por una razón muy simple: se trata de una iniciativa que incursiona en un campo completamente nuevo en el orden jurídico chileno. En tal sentido, tanto los parlamentarios como el Gobierno han solicitado incluir diversas precisiones.
Señor Presidente, salvo una opinión distinta, propongo a la Sala explicar de manera breve las materias que aborda el veto, para después aprobarlo en los mismos términos en que lo hizo la Comisión de Gobierno de esta Corporación.
Repito: el Ejecutivo está dispuesto a incorporar cualquier aclaración que sea necesaria en un proyecto que enviaremos a más tardar en octubre, como quedó consignado en el informe pertinente.
En consecuencia, si le parece a la Sala, efectuaré una breve exposición de las observaciones.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo (Presidente).- Por mi parte, considero importante que el señor Ministro intervenga previamente.
El señor ORPIS.- Señor Presidente, vayamos analizando las observaciones una por una.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo (Presidente).- Tiene la palabra el Senador señor Ávila.
El señor ÁVILA.- Señor Presidente, iba a efectuar consideraciones de orden general, pero veo que la idea es ir examinando cada modificación por separado. En todo caso, creo que ello no obsta a que pueda intervenir en un momento más.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo (Presidente).- Tiene la palabra el Senador señor Orpis.
El señor ORPIS.- Señor Presidente, sin perjuicio de llevar a cabo un debate general de las observaciones, con posterioridad debemos pronunciarnos sobre cada una de ellas.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo (Presidente).- ¿Habría acuerdo para analizar el veto primero desde un punto de vista global?
Acordado.
Después se irá abordando cada punto en forma específica, tal como dispone el Reglamento.
Tiene la palabra el señor Ministro.
El señor VIERA-GALLO (Ministro Secretario General de la Presidencia).- Señor Presidente, en primer lugar me voy a referir al ámbito de aplicación de la ley, que comprende la materia que regula y la definición de lobbysta.
La innovación se consigna en el artículo 2º, donde, para precisar el concepto de lobbysta, se señala con claridad que el lobby tiene como fin “promover, defender o representar cualquier interés de carácter individual o sectorial”. Como Sus Señorías advierten, se excluye el término “institucional”.
Lo anterior significa que si un organismo colectivo equis efectúa una presentación acerca de un problema institucional, no ejerce lobby; pero, si defiende un interés individual o sectorial, sí lo hace. Para que ello sea así existen dos alternativas. La primera es que la organización sea contratada, es decir, que sea remunerada y constituya una empresa profesional (en Chile no son más de seis). Y la segunda -establecida en la letra b) del artículo 2º- es que la actividad sea desarrollada con habitualidad. Esta última se define como “la realización de más de ocho gestiones de lobby efectuadas en el período de un mes o más de quince en un trimestre, sobre una misma materia, ante una o más autoridades”.
Cabe recordar que solo pueden ser objeto de lobby el Congreso Nacional y el Gobierno, porque son las únicas autoridades que fijan políticas generales, ya sea a través de la ley o por medio de políticas propiamente tales.
Ese es el elemento más importante.
Ahora, para delimitar bien el tema, el artículo 4º indica una numerosa lista de actividades que en ningún caso serán consideradas lobby, las cuales llegan hasta la letra l). Ahí nosotros queremos introducir algunas precisiones adicionales.
Queda claro, por ejemplo, que los parlamentarios bajo ningún respecto ejercen actividades de lobby. Pero, para que eso quede aún más explícito, deseamos referirlo no solo a las declaraciones o comunicaciones -como dispone una de las letras del artículo 4º-, sino también a las actuaciones. Así, no habrá duda en cuanto a que ninguna autoridad de Gobierno ni los parlamentarios ejercer de por sí actividades de lobby.
En segundo lugar, queremos dejar igualmente claro que los centros de estudio en circunstancia alguna efectúan funciones de lobby, y no solo cuando asesoran a parlamentarios o al Gobierno.
Resulta importante señalar, además, que deseamos excluir de cualquier gestión de lobby a todas las organizaciones regidas por la Ley de Juntas de Vecinos y Organizaciones Comunitarias, así como también a cuanto tiene que ver -y aquí habrá que buscar una definición técnica adecuada- con la actividad artesanal y la de la pequeña empresa.
Lo mismo ocurre con cualquier actuación que lleve a cabo una empresa ante las autoridades del Ministerio del Trabajo concerniente a sus relaciones laborales. Es común que ellas efectúen múltiples diligencias ante la Dirección del Trabajo y otros organismos de la misma naturaleza.
En el fondo, se pretende circunscribir con bastante precisión la actividad de lobby a aquella que se realiza cuando se contrata a una empresa de lobbystas y se paga por eso, y a aquella que una empresa efectúa por sí misma en defensa de sus propios intereses. Y la forma de determinar esto último es la habitualidad con que la practica. Para mayor claridad, se ha establecido cierto número de reuniones.
Otro punto es la eliminación del artículo 3º, que obligaba a las empresas que contratan actividades de lobby a informar tal situación a la autoridad respectiva. Evidentemente, según la cultura nacional, ello constituía un disuasivo para contratar actividades de lobby, en este caso remunerado, y, al mismo tiempo, un incentivo para ejercer cualquier influencia al margen de la ley.
El actual artículo 3º -antes 4°- dice ahora lo siguiente: “La actividad de lobby estará dirigida preferentemente a las siguientes categorías de decisiones:”. Y a continuación se mencionan cuáles son, las que, básicamente, tienen que ver con decretos o resoluciones administrativas; la elaboración y tramitación de proyectos de ley, y la celebración, modificación o terminación a cualquier título de los actos y contratos que realicen los órganos a que se refiere el artículo 15.
Enseguida viene el Título II, denominado “De los Registros Públicos y de las obligaciones y prohibiciones aplicables a los lobbystas”.
El artículo 5° establece que toda persona, natural o jurídica, podrá ejercer como lobbysta. En este caso se alude, principalmente, al lobby profesional.
Los registros de lobbystas están indicados en el artículo 7º: un registro público a cargo del Consejo para la Transparencia, en el que deberán inscribirse las personas que desarrollen actividades de lobby; y dos registros públicos más: uno a cargo de la Comisión de Ética del Senado y otro a cargo de la Comisión de Conducta de la Cámara de Diputados, según el reglamento de la rama del Congreso Nacional que corresponda.
En cuanto a las obligaciones y prohibiciones, el artículo 8º prescribe que las empresas de lobby deben informar trimestralmente sobre cualquier cambio de propiedad o de socio a las autoridades del registro pertinente.
Otro artículo importante es el 10, que dispone que los lobbystas profesionales -o sea, los remunerados- no podrán contribuir al financiamiento de partidos políticos, campañas electorales ni campañas internas de partidos políticos, pactos o coaliciones. Sí lo podrán hacer las empresas habituales de lobby, esto es, aquellas que realizan más de ocho gestiones de tal índole en un mes y se hallan inscritas en los registros pertinentes.
El artículo 11 especifica quiénes estarán impedidos de ejercer actividades de lobby. Aquí lo importante es que deben pasar dos años para que algunas de las personas que se hallan en tal situación queden liberadas de dicha prohibición.
El artículo 12 establece que “Todo lobbysta estará obligado a indicar la naturaleza de sus actividades ante la autoridad”. O sea, tiene que decirle: “Vengo para tal finalidad”.
El artículo 13 precisa que la solicitud de audiencia efectuada por un lobbysta deberá contener la individualización completa del solicitante; la individualización completa de la persona natural o jurídica cuyos intereses se busca gestionar, y la materia que se tratará en la audiencia.
El artículo 14, por su lado, señala que “Los datos, informaciones o antecedentes que se entreguen a las autoridades, miembros y funcionarios del Estado para respaldar una actividad de lobby, deberán identificar claramente su origen y autoría.”.
Luego viene el artículo 15 -ubicado dentro del Párrafo 2°, “Del Registro”-, que resulta bastante trascendente, por cuanto instaura el registro de las audiencias. Textualmente expresa que “Las autoridades y funcionarios que se señalan a continuación” -pertenecientes a los órganos más importantes del Estado- “deberán registrar de forma centralizada, de conformidad al reglamento,” -que dictará, según sea el caso, el Presidente de la República o quien corresponda- “las audiencias y reuniones que efectúen con los lobbystas, especialmente en lo relativo a la indicación del lugar y fecha de su realización, así como a la individualización de los asistentes y la materia específica tratada”.
A continuación figura una larga lista de autoridades y funcionarios que deben registrar las audiencias.
Enseguida viene el Título IV, relativo a las sanciones. Se establece que estas serán aplicadas por el Consejo para la Transparencia, la Comisión de Ética del Senado y la Comisión de Conducta de la Cámara de Diputados. De ellas se podrá apelar ante los tribunales de justicia. El artículo 17 estatuye el procedimiento que ha de seguirse para su aplicación.
Las sanciones para los lobbystas están enumeradas en el artículo 18. Las que corresponden a autoridades y funcionarios se hallan contenidas en el Párrafo 2° del Título IV, artículos 20 y siguientes. El Párrafo 3º, por su parte, se refiere a las sanciones por ejercicio ilegal de la actividad de lobby.
La normativa termina en el Título V, denominado “Disposiciones varias”.
Hago presente a Sus Señorías que al final del informe de la Comisión de Gobierno se incorporó, a petición del Honorable señor Orpis y con la anuencia de todos sus miembros, un Protocolo que contiene las materias que el Ejecutivo se compromete a incluir en el proyecto complementario que enviará durante el período de vacancia de la ley.
Sin perjuicio de lo anterior, estamos dispuestos a recibir cualquier otra sugerencia que los señores Senadores quieran formular.
En todo caso, Sus Señorías comprenderán que el envío de una iniciativa de esa naturaleza implica reabrir la discusión sobre el tema en el Congreso. Porque la idea matriz seguirá siendo el lobby y, por lo tanto, cualquier Senador o Diputado podrá efectuar una indicación a algún artículo del texto ya aprobado.
Termino, señor Presidente, dando disculpas por una actuación compartida con el Parlamento. La iniciativa fue estudiada por ambas ramas; fue a Comisión Mixta; fue despachada; ahora es objeto de un veto y prontamente se abrirá una nueva instancia a su respecto. Sin embargo, ello se debe a la complejidad de una legislación que va a ser pionera en nuestro ordenamiento en cuanto a la necesidad de regular una actividad lícita. Ahí no se trata ninguna actividad ilícita, porque, si así fuera, caería en el ámbito del Código Penal. Estamos hablando de influencias legítimas que se ejercen, ya sea porque se paga para ejercerlas, o bien porque cada quien tiene derecho a defender sus propios intereses o los de algún afiliado a su institución ante las autoridades del Estado, principalmente de los Poderes Ejecutivo y Legislativo.
Gracias, señor Presidente.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Ávila.
El señor ÁVILA.- Señor Presidente, mantengo mi escepticismo frente al lobby.
Me lo confirma la certera definición del Diccionario de la Real Academia Española, donde se señala que este anglicismo significa: “Grupo de personas influyentes, organizado para presionar en favor de determinados intereses.”.
El término “lobbycracia” se ha usado para denominar el enorme poder ejercido por conglomerados y grupos de interés en centros de decisión como Washington y Bruselas.
Hay toda una variedad de cosas difíciles de considerar con el verbo “influir”.
¿Qué pasa si una persona que ejerce lobby se encuentra en un evento social (misas, cocteles, desfiles, etcétera) con diversas autoridades? No existe manera de regular ahí tal mecanismo.
En verdad, la iniciativa en estudio no democratiza el uso de la gestión de intereses; no avanza en el sentido de que esta no sea realizada solo por poderosos grupos de interés económico, que serán los únicos que, ahora ya por una vía legalizada, podrán ejercer a la luz todo lo que desarrollaban entre sombras.
Un ejemplo de lo anterior lo hallamos en la Ley del Consumidor. El primer texto que salió resultó muy diferente del propuesto por el Ejecutivo debido a que en esa oportunidad ejerció un fuerte lobby la Cámara de Comercio de Santiago. Al final, se obtuvo una ley inocua, que no servía para nada a los usuarios. Estos últimos poco pudieron aportar en el transcurso de la discusión de dicha normativa.
Hubo que tramitar una segunda ley, en la cual se logró incorporar ciertos avances. ¿Qué ocurrió ahí? En ese momento la Cámara de Comercio de Santiago volvió a ejercer el lobby sin que hubiera una contraparte en la defensa de intereses distintos.
Resultado: se estipuló que las organizaciones de consumidores solo podían acceder a fondos concursables para financiarse, con lo cual quedaron reducidas a una presencia virtual en el escenario que no redundará en algún tipo de acción práctica y efectiva.
Entonces, ¿qué es exactamente el lobby? No otra cosa que llevar a cabo gestiones a favor de intereses propios o ajenos con los cuales se tengan vínculos.
Esta iniciativa abre paso a erradicar de un ambiente de sombras ciertos ilícitos legales o morales. Es una forma de proxenetismo pero en los negocios. Se trata de seducir a los supuestos guardianes del bien común con intereses privados que no pocas veces colisionan con este. Y para ello, se necesita una seducción especial.
El gran problema en esta materia es que hoy en día quienes se encuentran más huérfanos de apoyo en la defensa de sus intereses son los ciudadanos comunes y corrientes. La futura ley de poco servirá a esas personas, pues no se les otorga la posibilidad de organizarse adecuadamente y, sobre todo, de conseguir financiamiento para que puedan dedicarse de forma razonable a la defensa de sus legítimos derechos.
El proyecto abre espacio para que los mismos de siempre, ahora plenamente amparados por disposiciones legales, sigan haciendo todas las gestiones que habitualmente desarrollaban en los pasillos de las diversas instituciones públicas o en los centros donde ejercen su poder y sus vínculos con las instancias oficiales.
El que nos ocupa es un nuevo injerto que incorporamos a nuestra legislación, el cual sucederá a la reforma procesal penal. Hasta ahora no resulta apropiado hacer un balance objetivo de lo que ha significado esta transformación tan notable y profunda en nuestra justicia. Hay muchos puntos de vista encontrados a este respecto.
Con todo, en lo relativo al lobby, yo soy muy escéptico en cuanto a creer que estamos haciendo una contribución efectiva a la transparencia. Más aún, dudo que la iniciativa esté dotando a la ciudadanía de un instrumento eficaz para defender sus intereses y sus legítimos derechos.
En consecuencia, no me convence para nada todo lo dicho sobre el proyecto. En mi opinión, una vez más saldrá del Congreso de la Nación un cuerpo legal que contribuirá a fortalecer lo que tenemos, pero que no va a ayudar en modo alguno a quienes tenemos la obligación de proteger.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Larraín.
El señor LARRAÍN.- Señor Presidente, creo que estamos frente a un proyecto extremadamente complejo. Si bien ha sido difícil su tramitación desde el principio, temo que el veto que nos ocupa, en lugar de ayudar a resolver las cosas, está complicándolas aún más.
El acuerdo a que se llegó originalmente en el Congreso se generó en el Senado, porque el proyecto de la Cámara de Diputados fue muy cuestionado. Se resolvió reformularlo aquí con el acuerdo de todos los miembros de la Comisión. En ese momento, incluso, participó el entonces Senador señor Viera-Gallo.
Aquella formulación era quizá no muy pretenciosa, pero sí lo suficientemente concreta para definir bien el lobby y concentrarse en la acción de los lobbystas profesionales. A mi juicio, entrar en el terreno de quienes no lo son pero pueden serlo, según las gestiones que realicen, equivale a navegar en un mar sin orillas.
Ello nos llevó a establecer un proyecto que regulara esa actividad centrándose en quienes la ejecutan profesionalmente.
Tal idea, como se ha señalado, ha sido muy resistida por los especialistas, por las ONG, por los académicos, los cuales han estimado que, al circunscribir demasiado el lobby, se deja fuera a muchas instituciones que efectivamente lo practican. Por lo tanto, no se estaría cumpliendo el objetivo de contar con una regulación moderna en la materia.
Señor Presidente, pienso que, por tratar de ampliar el horizonte de lo que comprende esta normativa, se ha ido demasiado lejos. Y quiero demostrarlo. Con la sola lectura del contenido de las observaciones y, por ende, de las modificaciones que se introducen al proyecto acordado por el Parlamento, se advierte rápidamente lo que señalo.
Si se aprobara el veto en todas sus formas, “lobbysta” se entendería en dos sentidos: por una parte, la persona que se dedica a esta actividad en forma remunerada y, por otra, aquella que lo hace de manera habitual, pero sin mediar pago. Y la misma disposición define cuándo se produce habitualidad, según haya tantas gestiones en un mes o tantas en un trimestre.
Vale decir, se generarán dos grupos. El primero lo constituyen los lobbystas profesionales, quienes estaban en la iniciativa original despachada por el Congreso, cuyo ámbito es claro. Tales entidades serían cuatro, seis, ocho o diez. No importa cuántas, pero definidas. Y el segundo conformaría el “mar sin orillas”: cualquier institución (gremial, académica, centro de estudios) que defienda cierta clase de intereses. Si una persona, para lograr un objetivo ante un organismo del Estado o ante el Parlamento, hace gestiones con cierta habitualidad, se convertiría en lobbysta.
Ahora, cómo vamos a saber si ello ocurre. No hay posibilidad alguna. Se conocerá según lo que se observe; es decir, conforme al número de gestiones que la persona realice en una dirección determinada. Y para poder verificar eso, las autoridades a quienes se dirija la acción del lobbysta deberán llevar un registro de todas sus conversaciones y actuaciones. De esta manera se pretende asegurar que el gestor, a través de esa cantidad de acciones, cumpla efectivamente el objetivo que establece la ley: contar con un número mínimo de actos para decretar la habitualidad.
Lo anterior nos lleva al artículo 15 de esta iniciativa legal, que indica quiénes deberán registrar en forma centralizada las audiencias y reuniones que efectúen con los lobbystas. Pero no sabemos cuáles serán estos. Algunos, por definición, tendrán la calidad de profesionales. Sin embargo, otra cantidad de gente que desconocemos puede llegar a tener esa calificación. Para evitar dudas y a fin de que se cumpla con la ley, las autoridades mencionadas en el artículo 15 deberán llevar un registro de todas las acciones que realicen con cualquier entidad con la que se relacionen.
¿De quiénes estamos hablando? En la Administración central: del Presidente de la República, ministros y asesores, subsecretarios, jefes de servicios, embajadores, jefes de división o departamento de un ministerio o servicio público y consejeros del Consejo de Defensa del Estado. En la administración regional, provincial y comunal: de intendentes, gobernadores, secretarios regionales ministeriales, consejeros regionales, alcaldes y concejales. En la Contraloría General de la República: del Contralor, Subcontralor, jefes de división y contralores regionales. En el Banco Central: de su Presidente, Vicepresidente, consejeros, Gerente General, Fiscal y Revisor General. En las Fuerzas Armadas: de los oficiales generales y superiores y niveles equivalentes. En las empresas públicas: de la plana mayor. En el Congreso Nacional: de Diputados, Senadores, asesores permanentes de los parlamentarios y abogados secretarios de Comisión. En el Poder Judicial: de ministros, fiscales regionales, secretarios; etcétera.
En definitiva, señor Presidente, la Administración Pública en general estará obligada a dejar registro pormenorizado de todas las reuniones de cualquier naturaleza que lleve a cabo.
Si llama el Presidente del Colegio de Abogados, habrá que registrarlo, como también si lo hace un señor que representa a la Confederación de la Producción y del Comercio o si la comunicación es con un integrante de la CUT.
Vale decir, tendrán que registrarse todas las acciones de cada una de las autoridades. Porque la única manera de verificar si hay habitualidad es que una entidad -llámese CUT o Confederación de la Producción y del Comercio- haya efectuado más de ocho gestiones. ¿Y cómo se puede corroborar esto? Acudiendo a quienes llevarán los registros: los parlamentarios, los Ministros de Estado o quienes sean.
Eso constituye una frondosidad burocrática que se traduce en la imposición de una carga que no tiene mucha claridad y que, probablemente, será muy difícil de controlar. Porque el hecho de que a algunos de nosotros se le olvide llevar el registro significará que ha infringido la ley, y, tal vez, será sometido a la Comisión de Ética, a pesar de que a lo mejor no lo hizo por no entender que estaba haciendo lobby.
Señor Presidente, al darse una situación como esta, se puede producir finalmente una paralización en las acciones que llevan adelante los organismos, porque estos son infinitos y quienes deben hacer el registro, limitados. Se trata prácticamente de todas las autoridades que tienen alguna relevancia en el país. Probablemente, son varios cientos, sino miles, los que deben efectuar el registro de las audiencias que celebren con cada uno de los ciudadanos, e informarlas al Consejo de Transparencia, a la Comisión de Ética y a no sé qué otro ente.
En realidad, tengo la impresión de que, por pretender controlar a los lobbystas propiamente tales y tratar de ser amplios y generosos, hemos entrado en la tierra de nadie, generando cierta situación compleja. Esto lo digo muy en serio. Y entiendo la voluntad de hacer transparente las gestiones de todos los que toman las decisiones, lo que me parece sano, positivo.
He sido partidario del lobby, y cooperé en las Comisiones para que sea regulado. Pero considero que el veto, al querer resolver las críticas y cuestionamientos provenientes de sectores muy especializados y bastante determinados, está yendo demasiado lejos y nos ha puesto en una situación que no sé cómo se corregirá.
Ahora bien, se ha dicho que debe haber tranquilidad porque se ha firmado un protocolo a través del cual se subsanará el problema, y que como la ley tiene una vigencia de ocho meses, en ese período se dictará una normativa legal. Pero yo no sé si, por tratar de corregir un asunto, ahora volveremos el péndulo en la dirección contraria, lo cual hará que seamos objeto de otras críticas. Y, por lo tanto, quizás cómo terminará siendo regulada esta iniciativa.
Por lo anterior, señor Presidente, lo prudente a mi juicio sería suspender la tramitación de las observaciones y esperar el proyecto complementario anunciado por el Gobierno, para que, en conocimiento de ambos, veamos cómo queda la situación desde el punto de vista de los lobbystas y de la acción de las personas que serán reguladas. Porque a lo mejor esta se puede acotar, definir y precisar. De lo contrario, será francamente inmanejable, imposible.
En ese sentido, considero que lo peor es comenzar a legislar de una manera determinada y después, en función de las críticas o de la experiencia, corregir, a sabiendas de que se trata de una normativa que es del todo excesiva respecto de lo que puede producir en el funcionamiento de las instituciones.
Me parece que, por regular el lobby, estamos poniendo una amarra a cientos de autoridades de todos los Poderes Públicos. Y pienso que ese no es el objetivo. Porque de lo que se trata es evitar el tráfico de influencias, y aquí pareciera que se está impidiendo el funcionamiento de la gestión pública, que, por lo demás, es bastante engorrosa, burocrática y lenta.
En consecuencia, observo que esta iniciativa contribuye poco a los objetivos centrales de ayudar en el control de la actividad, evitar el tráfico de influencias y transparentar esas gestiones, pero mucho a entrabar el funcionamiento de la Administración Pública.
Por tales razones, señor Presidente, si Sus Señorías lo tiene a bien, y en el ánimo de que esto resulte, soy partidario de esperar que el protocolo de que se ha hablado se convierta en una iniciativa legal, para que durante su tramitación podamos fusionarla con el veto en cuestión, y elaborar una sola normativa madura, seria, que ayude al propósito deseado por todos: evitar el tráfico indebido de influencias y lograr transparencia.
Por cierto, el camino por seguir no puede traducirse en un serio inconveniente para la gestión de las autoridades de todos los Poderes Públicos.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Orpis.
El señor ORPIS.- Señor Presidente, quiero reforzar el planteamiento del Senador señor Larraín y entregar un elemento adicional.
Como se ha señalado en el curso del debate, el centro de gravedad o el cambio más fundamental apunta a que el proyecto original regulaba solamente el lobby profesional y remunerado, y ahora se adiciona a personas que no reciben pago. Pero el punto central para determinarlo es la habitualidad de las gestiones.
Es del caso señalar -y que el señor Ministro, por favor, ponga atención- que para establecer la habitualidad se debe actuar de manera muy minuciosa, en especial en lo dispuesto en el artículo 15, conforme al cual las autoridades deben registrar dos situaciones: cuando se reúnen con lobbystas, pero además “las audiencias y reuniones celebradas con las organizaciones señaladas en la letra m) del artículo 4°, cuando ellas se efectúen en sus oficinas o despachos de trabajo.”. Sin embargo, el artículo 4°, letra m), se cayó. No existe. Siendo así, ¿qué se registrará si las organizaciones no figuran? El rechazo se debió a que la disposición no logró quórum en la Cámara de Diputados. Por lo tanto, las autoridades mencionadas en el artículo 15 no tienen nada que registrar.
En consecuencia, creo que se ha caído una de las columnas vertebrales de la iniciativa, que es cómo acreditar la habitualidad a través del registro.
Por eso, señor Presidente, me parece tremendamente importante, incluso siguiendo la lógica del propio proyecto del Ejecutivo, tener presente que lo que estamos analizando puede quedar absolutamente en letra muerta. No hay nada que registrar por parte de las autoridades al caerse la referencia a la letra m) del artículo 4º.
Por eso, creo importante que el Ejecutivo envíe la iniciativa legal para acotar este tema.
Hago esa reflexión porque me parece pertinente. En efecto, el elemento central que es la habitualidad y que debe ser registrada para poder demostrarla, se cayó con el rechazo de la letra m) del artículo 4°.
He dicho.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo (Presidente).- Tiene la palabra el señor Ministro.
El señor VIERA-GALLO (Ministro Secretario General de la Presidencia).- Señor Presidente, respecto a lo que acaba de decir el Senador señor Orpis -él estuvo presente en la Comisión-, en el protocolo quedó establecido que esa referencia se va a arreglar.
En lo que se refiere a lo planteado por el Honorable señor Larraín y que fue reforzado por el Senador señor Orpis, nosotros no tenemos ningún inconveniente en ello. Porque nuestro compromiso era enviar un proyecto de ley de esa naturaleza la primera semana de octubre. Por tanto, Sus Señorías pueden esperar esa iniciativa.
Sin embargo, les quiero advertir que no se disiparán todas las dudas. Es muy difícil razonar con un proyecto de ley cuando se razona ad absurdum. Hay que hacerlo dentro del marco de lo razonable. Y esto último es lo que una norma jurídica normalmente pretende reglamentar.
Aquí se dice: “Como cada uno defiende un interés, entonces puede pasar…”. Pero si ese aspecto lo van a controlar la Comisión de Ética del Senado -¡ustedes mismos!-, la Comisión de Conducta de la Cámara de Diputados y, asimismo, el Consejo para la Transparencia, que en su composición espero que nombremos a personas completamente razonables.
Nadie pretende con esta normativa hacer una cacería de brujas. Pero lo que ocurrirá es que habrá más transparencia. Y no me parece mal que se sepa con quiénes se reúnen las autoridades del Estado: Seremis, Ministros, Senadores o algún juez, cuando hay un interés evidente, privado.
Creo que eso le hace bien al país.
Por eso existe una agenda de transparencia. Y este proyecto de ley nace del compromiso político habido respecto de esa agenda. Se podrá ir perfeccionando en su formulación, pero considero que hay que hacerse a la idea de que se produjo un cambio cultural en Chile.
Así como hoy existe una ley que permite el acceso a la información pública, este proyecto hará posible también tomar conocimiento acerca de las reuniones que los Senadores, los Ministros, los Diputados sostengan con representantes de empresas. ¡Qué tiene de malo el saber que estos fueron a hablar con un Senador sobre determinado asunto! ¿Qué problema puede haber? ¿Por qué no es posible estar al tanto de ello?
Hoy día, el Contralor General de la República coloca en su página web todas las entrevistas que sostiene. ¡En buena hora! ¡Pero eso lo debiéramos hacer todos, por obligación legal!
Entonces, hay que ponerse en la disposición de transparentar las relaciones de las autoridades con los grupos de interés, que no son ilegítimos.
Eso le hace bien al país.
Por tanto, vamos a perseverar en esta iniciativa.
No obstante, no tenemos ningún inconveniente en acoger el planteamiento de los Senadores señores Larraín y Orpis en el sentido de que no se vote hoy. En tal virtud, podemos retirarle la urgencia. Pero sí es evidente que la primera semana de octubre estará el proyecto aquí, en el Senado, para que ustedes lo analicen y finalmente se vote. Obviamente, cada uno será responsable de la forma como se quiera pronunciar.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Navarro.
El señor NAVARRO.- Señor Presidente, no veo que constituya una fórmula de avance el que la iniciativa vuelva a Comisión, salvo que se modifique el veto. Y, hasta donde entiendo, la principal traba que motivó la primera postergación fue que este no puede ser rectificado, y el protocolo que ha anunciado el Ministro señor Viera-Gallo lo único que establece es el compromiso de realizar los ajustes necesarios.
Por ello, extender el plazo hasta octubre puede significar que se afine el protocolo de compromiso, pero no que se modifique el veto. O sea, tendremos exactamente lo mismo.
La ampliación del debate no debe hacerse antes de aprobarse el proyecto, sino después. Porque en el protocolo -y también en el reglamento que debe dictar la Cartera del Ministro señor Viera-Gallo- se tendrá una nueva ley de ajuste para aquellos aspectos no incluidos en la normativa.
Señor Presidente, después de analizar el veto yo tengo observaciones que hacerle. Por ejemplo, en cuanto a la habitualidad se entiende que es la realización de más de ocho gestiones de lobby, pero se refiere a un solo lobbysta. Entonces, una empresa con 10 lobbystas podrá efectuar 80 gestiones, porque se habla de la persona.
Por tanto, hay observaciones que formular.
Creo que correspondería votar la iniciativa porque no existe consenso en su aplazamiento. Yo quería una norma más rígida, más reguladora. Vamos a inspirar muchas legislaciones en América Latina respecto a este punto, pues Chile será el primer país del continente, después de los Estados Unidos, que tendrá una normativa sobre el particular. En Europa no existe ninguna legislación acerca de esta materia. Y me parece un avance sustantivo en transparencia.
Creo que la dilación del proyecto no será productiva. Salvo que el Ministro señor Viera-Gallo nos señale que habrá modificaciones al veto, cuestión que no se ha producido. Lo que se hará es ajustar más el protocolo.
Pienso que sería importante crear una Comisión para que trabaje el acuerdo protocolar y ponerle fecha al envío de la iniciativa, que es lo importante. Porque la normativa en análisis no se va a modificar por la vía de dilatar su tramitación hoy en la Sala, sino mediante el pronto envío al Senado de la iniciativa producto del protocolo que hoy está en debate.
Por lo tanto, soy partidario de votar y despachar hoy el proyecto que nos ocupa.
Porque los ajustes que se han señalado, como lo relativo a la letra m) del artículo 4°, por ejemplo, son menores.
El señor ORPIS.- ¡Es lo fundamental!
El señor NAVARRO.- Yo entiendo que otros aspectos más sustantivos y esenciales no van a ser modificados en este veto, sino mediante la normativa que el Ejecutivo debe enviar.
Por ello, no me queda claro el porqué del aplazamiento de la votación, si el veto no puede ser modificado.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo (Presidente).- En todo caso, señor Senador, para volver el proyecto a la Comisión se necesita mayoría simple.
Tiene la palabra el Honorable señor Espina, y luego, la Mesa hará una propuesta a la Sala.
El señor ESPINA.- Señor Presidente, ayer tuve oportunidad de sostener una reunión con un asesor del Ministro señor Viera-Gallo, quien me explicó detalladamente el proyecto.
Yo soy partidario -se lo quiero explicar al Senador señor Navarro- que esta materia se mantenga en statu quo hasta que ingrese el nuevo proyecto.
Ello, porque algunos de los cambios planteados en el veto son correctos y varios de ellos los comparto. Desde luego, considero necesario normar el lobby; que es preciso tener cuidado de que solo se legisle respecto de cierta categoría de acciones; que se puede ampliar la visión, y creo que el lobby, en una ley de esta naturaleza, termina, primero, informando a la comunidad y, segundo, protegiendo a las propias autoridades.
Por lo tanto, me parece que la iniciativa hay que sacarla adelante.
Sin embargo, para que salga una buena ley, estimo que lo correcto es que el Gobierno envíe un proyecto, con las materias en su gran mayoría concordadas, que se despache rápidamente, porque estará consensuado. Ahora, ambos textos, el que ahora nos ocupa y el que remitirá el Ejecutivo, pueden aprobarse juntos o en el segundo de ellos refundir el primero.
Hay cambios introducidos por el Gobierno que realmente apuntan a evitar que se burle la ley.
Y eso es positivo.
Pero sostengo que aprobar una iniciativa de esta naturaleza en la circunstancia actual, significará sacar una normativa que se fue cayendo a pedazos en la Cámara de Diputados por distintas razones.
En el proyecto en análisis hay preceptos que son incongruentes con otros; se hace mención a artículos que no existen -quiero explicar al Senador señor Navarro esta situación, aunque seguramente se halla al tanto de ella-, porque fueron rechazados por la Cámara.
Entonces, el Senado no puede sacar una ley -aunque se señale que va a tener un protocolo- en que se haga referencia a determinada letra de un artículo y esta no exista.
Por ello, hay que dejar la iniciativa que nos ocupa suspendida y tramitar rápidamente las materias del protocolo, más los cambios que allí se quieran hacer. Ya vendrán mayorías o minorías.
Si esta normativa se publicara en el Diario Oficial y cualquier abogado o representante de alguna institución la leyera va a decir: “Esta ley fue mal hecha”. Y si a aquella persona se le explicara: “No, es que existe un protocolo”, nos diría: “Señor, el Congreso no legisla protocolos, legisla leyes, así es que preocúpese de sacar leyes bien hechas”.
Por tal motivo, sugiero que se suspenda la tramitación del proyecto en debate y que vuelva a la Comisión. En el entendido de que -por lo menos es mi opinión y también se la he escuchado a distintos señores Senadores, para la historia fidedigna de la ley y la información pública- ello no implica que no se quiera legislar sobre el lobby, sino que se desea legislar bien al respecto.
Además, debemos legislar cubriendo muchas de las aprensiones que ha señalado el Gobierno, las cuales, bien redactadas, bien hechas, creo que tienen una buena orientación.
Entonces, mi sugerencia concreta -y así se lo dije ayer al asesor del señor Ministro- es que se suspenda la tramitación de la iniciativa que nos ocupa, que se envíe el nuevo proyecto -cosa que ambos queden en el mismo estado, porque este tema ya ha sido archidebatido-, de tal manera que se despache cuando se tengan claro los complementos necesarios para que se dicte una normativa entendible, y no una como la que hoy día debatimos, ya que por el hecho de haberse caído muchos artículos las citas no son comprensibles para quien desconoce el debate.
Esa es mi propuesta, señor Presidente.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo (Presidente).- La Mesa propone, dada la forma en que se ha ido planteado el debate, y porque encuentra que es lo más aconsejable, volver el asunto a Comisión.
El señor NAVARRO.- ¿Con qué objeto, señor Presidente? Yo prefiero que se vote.
El señor HOFFMANN (Secretario General).- Está la obligación de votar en forma electrónica, pues la Sala así lo acordó la semana pasada respecto de toda materia.
El señor NAVARRO.- Va a transcurrir un año más.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo (Presidente).- No, señor Senador.
Las observaciones volverán a la Comisión, que las estudiará y someterá…
El señor ESPINA.- Excúseme que haga uso de la palabra, señor Presidente.
Yo entiendo que el Gobierno tiene listo el otro proyecto. Así se me expresó. Deben despacharse los dos juntos.
El señor NAVARRO.- ¿En cuánto tiempo?
El señor ESPINA.- El Gobierno debería presentarlo y tramitarlo de manera urgente.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Larraín.
El señor LARRAÍN.- Señor Presidente, se trata de que ese protocolo se convierta en proyecto de ley, y que cuando entre a ser discutido -ojalá que ingrese en esta Cámara, que es donde se encuentra la iniciativa original- se puedan resolver los temas relativos al veto.
A lo mejor nosotros, en tal circunstancia, podríamos rechazar todas las observaciones de la Presidenta, porque vendrían resueltas en dicha iniciativa.
Considero esencial un protocolo redactado como proyecto de ley, porque así podríamos solucionar fácilmente los problemas planteados.
Así es que sugiero que el asunto vuelva a la Comisión en espera de la referida iniciativa, y, sobre esa base, entonces continuar con la tramitación de la que ahora nos ocupa.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo (Presidente).- Entonces, la Comisión deberá pronunciarse sobre el veto y el protocolo, y decidir cómo resuelve las dificultades.
Tiene la palabra el Honorable señor Núñez.
El señor NÚÑEZ.- Señor Presidente, no tengo ningún inconveniente en que vuelva a la Comisión. Llevamos tres años -desde que el Senador señor Larraín era su Presidente- analizando el tema del lobby.
A mi juicio, este proyecto avanzó. No todo lo que hubiésemos deseado, pero progresó; y, sin duda, es mejor que el primitivo.
Ahora, ocurre que el veto fue aprobado por la Cámara de Diputados. En consecuencia, nos veremos sometidos a una situación bastante compleja desde el punto de vista del procedimiento legislativo.
Desde luego, analizaremos un nuevo proyecto. El que nos ocupa quedará en alguna berlina rara, porque si ya se aprobaron las observaciones en la Cámara Baja, la única alternativa que tenemos es rechazarlas y ver en la otra iniciativa enviada por el Ejecutivo todos los temas aquí planteados, cuya idea es que vengan solucionados.
Por lo tanto, quedamos en una situación un tanto difícil, porque el veto ya fue acogido por la otra rama del Parlamento, al igual como lo hicimos nosotros en la Comisión.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo (Presidente).- Para eso estamos, para resolver cosas complejas.
Tiene la palabra el señor Ministro.
El señor VIERA-GALLO (Ministro Secretario General de la Presidencia).- Comprendo perfectamente que se trata de una situación compleja, al igual como se dio en la iniciativa sobre derechos de los animales. Pero esperamos que esta vez el tratamiento sea más rápido, pues todavía hay aquí respecto de ella un veto pendiente y un proyecto complementario sobre el particular.
Sin embargo, las fórmulas de solución para el problema planteado pueden ser las siguientes: primera, una vez concordado el texto de la normativa, se despacha el lunes el veto, se promulga la ley el martes y el miércoles el Senado aprueba el proyecto; y, segunda, dejar dormir esta iniciativa -o sea, sin fijarle urgencia-, pero convenido el texto del nuevo proyecto, el Senado rápidamente despacha una sola normativa, al igual que la Cámara.
Es cosa de voluntad política.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo (Presidente).- Nos inclinaríamos claramente por la segunda fórmula.
Si le parece a la Sala, se enviarán las observaciones de vuelta a la Comisión.
--Así se acuerda.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo (Presidente).- ¿Fijamos un plazo para tal gestión?
El señor GÓMEZ.- Indefinido, señor Presidente.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo (Presidente).- Erga omnes.
El señor LARRAÍN.- Octubre.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo (Presidente).- ¿Habría acuerdo para no determinar un plazo al respecto?
Acordado.
El señor NÚÑEZ.- Pero no se resolvió el tema de la Cámara de Diputados, señor Presidente.
El señor HOFFMANN (Secretario General).- El proyecto no se rechaza ni se aprueba, señor Senador.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo (Presidente).- Quedará en el limbo no más.
--Se levantó a las 18:46.
Manuel Ocaña Vergara,
Jefe de la Redacción